一、统一思想认识，快速启动“双保”行动
面对国际金融危机的严峻挑战，国土资源部及时研判形势，分析国土资源管理面临的新任务、新问题，在全国范围内部署开展“双保”行动，既是贯彻落实中央扩内需保增长战略决策的重大行动，也是促进经济发展方式转变、推动科学发展的生动实践。2009年3月31日，在参加了国土资源部“保增长保红线行动”电视电话会议后，成都市委、市政府高度重视，赓即召开了全市“双保”行动工作部署动员大会。通过学习动员，全市上下统一了认识，一致认为要把保障发展用地与坚守耕地红线并举，把服务扩大内需、加快灾后重建与推动统筹城乡综合配套改革试验区建设、推进农村产权制度改革相统一，全力保障全市经济社会的平稳健康发展。
根据国土资源部电视电话会议精神和市委、市政府动员大会的要求，我局研究制定了《成都市国土资源局关于落实国土资源部<保增长保红线行动工作方案>的实施意见》和《成都市“保增长保红线行动”工作任务分工》，明确了“双保”行动的指导思想、工作重点、具体安排、保障措施，成立了“双保”行动工作领导小组，建立了定期会议和协调制度。根据“双保”行动的重点和工作节点，将“双保”行动四个阶段工作任务分解为十六个子项，落实分管领导和责任处室，明确工作目标、完成时限，落实工作责任，并纳入各区（市）县国土资源局（分局）、机关处室和局属事业单位2009年度目标考核的重要内容。各区（市）县也按照市局统一部署，开展了相应工作。“双保”行动在全市迅速全面铺开。
二、周密部署安排，扎实推进“双保”行动
根据国土资源部《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》（国土资发〔2008〕237号）和市委、市政府《关于进一步扩大内需保持经济平稳较快发展的意见》（成委发〔2008〕39号）文件精神，我局及时制定发布了《关于为扩大内需保持经济平稳较快发展做好保障和服务工作的通知》（成国土资发〔2009〕1号），统筹处理保障发展与保护耕地的关系、着力构建保障和促进科学发展新机制，取得了明显成效。
（一）积极主动服务，全力保增长。
1、认真梳理，摸清用地情况。今年年初，在成都市人民政府研究确定的全市544个扩大内需重点项目基础上，我局对每个项目是否符合土地规划、是否需新征土地、资金是否落实等情况进行了认真清理。对可使用存量建设用地和2008年已报征用地的项目，不再安排新征用地；对清理出的181个需新征用地项目，按照国家、省、市三级项目进行梳理，对梳理出的9个国家重点项目和17个省级重点项目，申请使用国家、省计划指标；对梳理出的155个市级需新征用地项目，根据行业和用地特点，具体分出了民生工程、重大产业、基础设施、旅游、生态建设、农业产业化以及其他商贸流通服务等七类项目的用地需求，根据不同类别项目用地特点，在项目用地计划安排和报征工作中统筹兼顾、突出重点。
2、加快修编，做好规划保障。在新一轮土地利用总体规划成果编制过程中，在成都市发改委等相关部门配合下，进一步清理2008-2010年三年内需新征地的国家、省、市扩内需保增长重大投资项目，将其纳入规划，在城乡建设用地总规模控制下予以优先安排，保障项目用地。结合农村灾后重建和产业发展规划，加快开展乡（镇）土地利用总体规划修编工作，统筹安排城乡建设尤其是农村建设用地规模，优化布局，优先保障农村基础设施、公益事业和土地综合整治中农房建设用地，并为区域经济协调发展预留空间。同时，进一步加强基本农田保护规划与扩大内需的重大交通、水利、能源等圈外独立选址建设项目的衔接，以确保扩大内需圈外重大项目落地。
3、创新举措，多渠道保障项目用地。一是与发改委、经委等部门密切衔接，按照统筹安排、突出重点、区别对待、有保有压的原则，将年度用地计划指标重点用于基础设施、民生工程等急需项目，优先安排用地报批。切实保障了成都铁路新客站基础设施配套、成都铁路枢纽宝成线增建第二段（金牛段）、川陕公路复线、北新大道（金牛段）、成彭路、新机场路等拉动内需、促进全市经济增长、具有带动效应的一批重大基础设施项目，以及城镇廉租房、经济适用房等保障性住房民生项目和一航成飞民用大飞机项目等重大产业化项目的用地需求。二是充分盘活用好存量建设用地资源。存量建设用地和2008年报征批回土地，如暂时无项目使用或因原安排项目未落实造成土地闲置的，重点安排用于投资计划项目；急需用地的重大产业化和基础设施项目，选址不在已报征土地位置的，在符合规划的前提下可由区（市）县政府批准将征而未用土地置换使用，并上报市国土资源局备案。三是加大集体建设用地整理工作力度，用活用好农村集体建设用地。对生态建设、农业产业化项目以及农村公共公益设施项目用地，按照城乡统筹思路，将项目用地与土地整理项目结合起来，通过实施土地综合整治，盘活农村建设用地，将整理出的集体建设用地集中使用，解决了部分项目的用地需求。
4、提高效率，全方位服务项目报批。落实首问责任制和行政效能责任追究制。实行并联审批，会同相关部门，建立投资计划项目用地保障信息交换平台和工作协调机制。实行“绿色通道”和VIP服务，提前介入投资计划项目的前期论证，要件齐备的5个工作日完成建设项目用地预审。提前介入投资计划建设项目和城市建设用地报批（申报）组件工作，要件齐备的10个工作日完成用地审查。投资计划项目办理土地使用证、土地抵押登记，要件齐备的分别在3个工作日办结。
5、撬动投资，大规模开展土地综合整治。根据国土资源部万村土地整治的安排部署，市委、市政府在总结农村灾后重建经验和做法的基础上，决定用统筹城乡的思路和办法，以土地综合整治为平台和抓手，在全市开展全域整治。计划用5-6年时间，对全市农村300万亩左右耕地和30万亩左右农村居民点进行综合整治，每年整理耕地60万亩，整理农村居民点5-6万亩，新增耕地4-5万亩，每年改善6-8万户农民居住条件。通过大力实施土地综合整治，一方面确保部分返乡农民工重新得到就业机会，“返乡不失业”；另一方面，农民的新居建设、住房装修、购置家具和电器、农业产业化企业投入等，都直接或间接地大幅度拉动了投资。据测算，2009年，全市实施土地综合整理项目72个，将直接和间接拉动投资约300亿元。
（二）严格规范管理，坚决守红线。
1、进一步完善耕地保护补偿机制，切实保护耕地。2008年1月，成都市委、市政府下发了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》（成委发〔2008〕1号），明确提出要把加强耕地保护作为试验区开展体制机制创新的基础，从城乡经济社会统筹发展的高度出发，建立以设立耕地保护基金为主要内容的耕地保护经济补偿和契约式管理机制，把建立耕地保护基金制度作为推动农村产权制度改革的重要内容，进而推动城乡统筹发展和试验区建设。今年，在抓好扩内需保增长项目用地保障工作的同时，我们毫不放松，继续按计划有序推进耕保基金发放工作。截至目前，已在全市134个乡镇开展耕保基金兑现落实、调查核实、数据录入和台账公示工作，涉及农户56.2万户、耕地185.5万亩和耕保基金6.1亿元。同时，还开展了耕保基金发放“回头看”行动，对不履行耕地保护合同义务，擅自将耕地用于非农业建设的，进行了坚决查处并停发耕地保护基金。
同时，针对农村产权制度改革中出现的新情况，市政府专门召开农村产权制度改革联席会，研究耕保基金发放问题。将耕保基金发放过程作为深入推进农村产权制度改革、提高改革质量的重要手段，进一步明确了全市耕保基金的发放原则：一是必须落实到地块、到农户；二是必须按实测面积发放；三是必须确权颁证后，按照确权面积签订《耕地保护合同》，按合同面积由区（市）县国土部门直接将耕保基金划入农户耕保卡；四是以组为单位，谁先完成规定程序先兑现谁的耕保基金。目前我们正按照市政府要求，总结前阶段耕保基金发放工作的经验与教训，对发放操作办法进行修改、完善，代市政府拟定《成都市耕地保护基金发放操作办法（暂行）》。通过严格实行耕地保护契约式管理，签约农户耕地保护责任意识明显加强，土地违法行为大幅减少。
2、进一步完善执法监察长效机制，严格依法管地。在全力服务扩内需保增长的同时，始终保持对违法违规用地的高压态势。针对个别区（市）县违法违规用地问题有所反弹，出现了搭车用地、借机圈地和征地补偿安置不到位、侵害被征地农民合法权益等问题，成都市委、市政府高度重视，要求严肃查处。2009年6月16日，葛红林市长主持召开了全市依法用地工作会，各区（市）县党委、政府主要领导以及市级相关部门负责人参加了会议。会议明确要求对卫片执法检查特别是上半年以来新增的违法违规用地必须处理到位，对涉及土地信访、安置补偿、拆院并院等问题要认真整改。按照市委、市政府的安排部署，6月下旬起，我局在全市范围开展了加强依法用地专项工作，明确制定了全面清理城乡建设用地增减挂钩项目、确保被征地农民补偿安置到位、督查违法违规用地整改落实、落实违法违规用地责任追究等12条有力措施，全方位加强土地监管，并纳入目标管理，分解到相关处室，由局班子成员直接牵头抓落实，在全市上下形成了一个依法管地用地的阶段性高潮。
同时，进一步完善国土资源执法监察长效机制，努力营造依法管地用地的良好氛围。一是加强动态巡查和执法检查。坚持“查防结合、预防为主”的国土资源执法监察方针，重点加强对扩大内需等项目用地的巡查频率，严防搭车用地、借机圈地。二是进一步完善和落实联合监管制度。以《成都市预防和查处土地违法行为责任追究暂行办法》为制度平台，形成了党委政府领导责任、国土资源部门全程跟踪监控责任、相关部门联合协作监管责任、农村集体组织及农民保护耕地责任的共同责任监管体系。今年5月还与中国人民银行成都分行签订实施《成都市国土执法信息征集合作协议》，利用银根，制约违法违规用地行为。三是加强制度建设。代市委、市政府拟定了《关于深化改革严格依法用地管理的意见》，从严格执行土地管理法律法规、加强土地利用规划计划管理、加强耕地保护和土地综合整治、完善征地补偿安置制度、促进土地节约集约利用、强化土地管理责任等方面提出了20项具体措施，目前已报市委、市政府审批，即将下发执行。
三、坚持“四个结合”，确保“双保”行动取得实效
通过对前一阶段“双保”行动工作的认真总结，我们的体会是，只有坚持做到“四个结合”，才能既立足解决当前矛盾困难，又着眼构建长效体制机制，确保“双保”行动取得实效。
一是“双保”行动要与提高统筹保障和保护的能力相结合。在传统的发展模式下，保增长与保红线是一对困扰国土资源管理的矛盾。要保障发展用地，通常就不得不放松管制，甚至以牺牲耕地保护为代价；而强调耕地保护，就可能阻碍经济发展的速度。二者的关系犹如“鱼与熊掌不可兼得”。“双保”行动以科学发展观为指导，要求既保增长又保红线，将二者有机结合起来，这在很大程度上考验着各级政府特别是国土资源部门的智慧与能力。因此，我们必须化压力为动力，变挑战为机遇，以落实好“双保行动”为契机，努力提高统筹保障和保护的能力，快速适应科学发展的新要求。
二是“双保”行动要与构建保障和促进科学发展新机制相结合。既保增长又保红线是科学发展观的题中之义，“双保”不是权宜之计，而是长远大计，是今后相当长的时期内国土资源管理的中心任务。当前，国土资源管理之所以矛盾突出、压力很大，主要是长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未得到根本解决和转变。因此，落实好“双保行动”，既要立足当前，创新举措，解决特殊的矛盾困难，又要着眼长远，巩固制度性成果，建立长效机制，“倒逼”经济发展方式转变，尽快构建起保障和促进科学发展的新机制。
三是“双保”行动要与深入推进城乡一体化相结合。统筹城乡发展、推进城乡一体化，既是成都作为国家统筹城乡综合配套改革试验区的重大历史使命，也是成都贯彻落实科学发展观的主要实践活动。国土资源是统筹城乡发展、促进新农村建设的重要载体。因此，落实好“双保行动”，要充分发挥土地资源在推进“三个集中”、“三化联动”中的重要作用，深入探讨如何以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，聚合资金、统筹规划，整村推进田、林、路、水、村、房综合整治，促进新农村建设与城乡统筹发展。
四是“双保”行动要与加快灾后重建和经济发展相结合。按照中央“一手抓抗震救灾、一手抓经济社会发展”的指导思想，四川省委深刻理解和认识汶川特大地震发生后面临的特殊形势，旗帜鲜明地提出了“加快建设灾后美好新家园、加快建设西部经济发展高地”的要求。2009-2010年是推进“两个加快”的关键年，成都市必须把落实好“双保行动”与推进“两个加快”紧密地结合起来。一方面，要积极主动服务，创新举措，多渠道满足灾后重建项目、扩大内需重大产业化项目和基础设施项目的用地需求；另一方面，要严格规范管理，坚持保护耕地、节约集约用地，加快完善耕地保护补偿机制，全力推进全域土地综合整治，始终保持查处违法违规用地高压态势，坚决守住红线，保持依法依规用地的良好环境。（成都市国土资源局供稿）
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